A propósito de la Estrategia de Modernización de la Gestión del Estado

Mediante Decreto Supremo N° 090-2010-PCM, se emitió la “Aprobación del Consolidado de los Avances en Reforma del Estado y la Estrategia de Modernización de la Gestión del Estado”, del cual se ha hecho un análisis de los antecedentes relacionados a esta norma y al Decreto Supremo mismo, que comparto con ustedes:

Con relación a los antecedentes se expone lo siguiente:

1. La vigésimo cuarta política de estado del Acuerdo Nacional, referida a la “Afirmación de un estado eficiente y transparente”, establece el compromiso de construir y mantener un Estado eficiente, eficaz, moderno y transparente al servicio de las personas y de sus derechos; que promueve el desarrollo y buen funcionamiento del mercado y de los servicios públicos; que se atiendan las demandas de la población y asegure su participación en la gestión

2. Mediante la Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado, emitida el 29.01.02, se declaró al Estado peruano en proceso de modernización, con la finalidad de mejorar la gestión pública y construir un Estado democrático al servicio del ciudadano. La Ley establece que el proceso de modernización será desarrollado de manera coordinada por la Secretaria de Gestión Publica, con la participación de otras entidades cuando sea necesario.

El proceso de modernización se sustenta, entre otras acciones, en la concertación con la participación de la sociedad civil y las fuerzas políticas, diseñando una visión compartida y planes multianuales estratégicos y sustentables. Asimismo, en la institucionalización de la evaluación de la gestión por resultados, a través del uso de modernos recursos tecnológicos, de la planificación estratégica concertada, la rendición publica y periódica de cuentas y la transparencia a fin de garantizar canales que permitan el control de las acciones del Estado.

3. Mediante Decreto Supremo 027-2007-PCM, se establecieron 12 políticas de estado de obligatorio cumplimiento, en el cual, la Política 10 En Materia de Simplificación Administrativa, establece promover la permanente y adecuada simplificación de trámites; implementar ventanillas únicas; promover la aplicación del silencio administrativo positivo; simplificar la comunicación entre los órganos de línea; promover el uso intensivo de las TIC’s; y, la supervisión de PCM al cumplimiento de estas Políticas.

4. Con la Ley N° 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, se establecieron normas básicas de organización, competencias y funciones del Poder Ejecutivo; considerando el principio de servicio al ciudadano profundizando el proceso de descentralización y modernización.

Con este marco se ha emitido el Decreto Supremo N° 090-2010-PCM, el cual aprueba los avances en materia de Reforma del Estado y la Estrategia de Modernización de la Gestión del Estado, encargándose a la Secretaria de Gestión Pública de la PCM la supervisión de su ejecución, implementación y cumplimiento. Este Decreto incluye dos anexos, uno referido al Consolidado de Avances y Retos en Reforma del Estado y el otro a la Estrategia de la Modernización de la Gestión del Estado.

Acotaciones al Anexo N° 1 – Consolidado de Avances y Retos en Reforma del Estado:

1. De las referidas a las acciones en Modernización – Ordenamiento Básico del Estado:

a)     Matriz de delimitación de competencias y asignación de funciones.- Considera como retos a julio del 2011 “Extrapolar y mejorar la metodología para la aplicación de la delimitación de competencias y asignación de funciones a nivel de entidades, bajo la lógica de procesos”

Si bien es destacable la implementación de la lógica de procesos, la cual está en relación a la gestión por resultados, tal delimitación deberá tomar en cuenta los ejes estratégicos del Plan Bicentenario aporbado por el Consejo Directivo de CEPLAN, que deberán aterrizar o alinearse en cada institución a través de los ROF’s y otros instrumentos de gestión para la evaluación del desempeño; solo así se podrán definir y delimitar competencias y funciones.

Por lo tanto, es necesaria la coordinación con CEPLAN, SERVIR, así como con la Secretaria de Descentralización, la cual a través de su Oficina de Desarrollo de Capacidades ha aprobado el Plan Nacional de Desarrollo de Capacidades, con los perfiles de los funcionarios públicos en los distintos niveles de gobierno.

b)     Creación de entidades públicas.- Menciona la creación de 12 entidades públicas, 2 ministerios y 10 organismos públicos, entre ellos el CEPLAN.

c)     Clasificador funcional programático.- Hace mención al Clasificador Funcional Programático aprobado por DS N° 068-2008-EF, precisando que luego de aprobar todos los ROF’s del Ejecutivo, deberá ajustarse nuevamente el clasificador “para garantizar coherencia con las funciones establecidas”.


Al igual que en el ítem a), el clasificador deberá ajustarse a los ejes estratégicos del Plan Bicentenario; en este sentido, aunque aún incipientes, el CEPLAN viene teniendo coordinaciones con el MEF ya que éste deberá alinearse a los ejes estratégicos y por lo pronto, incluso desde el MEF ya no se vienen definiendo en función a los Sectores/Ministerios sino en función a los Programas Estratégicos, los cuales a su vez deberán alinearse a los ejes estratégicos, tal como ya se menciona en la Exposición de Motivos del Proyecto de Ley de Presupuesto 2011, en su Décimo Cuarta Disposición Final literal b).


Respecto a la Política Nacional Integradora – Herramientas para la simplificación administrativa, se acota lo siguiente:

a)     Metodología para la estimación de costos de los procedimientos y servicios prestados en exclusividad.- Señala una metodología para el costeo de los servicios en exclusividad establecidos en los TUPA’s, la cual será implementada en ambiente web.

Es conveniente, incorporar estos costos a los cálculos de servicios establecidos para el Presupuesto por Resultados.

b)     Perfil de competencias para personal de atención al ciudadano.- Menciona coordinación con entidades públicas y SERVIR.

Al respecto, estas competencias debieran considerar las acciones y funciones en relación a los objetivos institucionales alineados a los ejes estratégicos; asimismo, tomar en cuenta lo establecido en el DS 004-2010-PCM que aprueba el “Plan Nacional de Desarrollo de Capacidades para la Gestión Pública y el Buen Gobierno de los Gobiernos Regionales y Locales”.

c)     Fortalecimiento de las capacidades a servidores.- Hace mención a la capacitación de funcionarios y servidores públicos de los tres niveles de gobierno en simplificación administrativa, aspectos legales, TUPA’S, fiscalización; buenas prácticas gubernamentales, metodología de simplificación y costos; plataforma virtual.

Del mismo modo que el ítem anterior, las capacidades debieran estar en función a las competencias; asimismo, este fortalecimiento debiera considerar lo establecido en el DS 004-2010-PCM que aprueba el “Plan Nacional de Desarrollo de Capacidades para la Gestión Pública y el Buen Gobierno de los Gobiernos Regionales y Locales”, en el cual también se hace mención al DL 1025 de creación de SERVIR, cuyo rol es la acreditación y certificación de las entidades capacitadoras. Cabe señalar que la Secretaria de Descentralización a través de su Oficina de Desarrollo de Capacidades, ha levantado una línea de base al respecto en 4 Gobiernos Regionales.

d)     Reducción de costos en los derechos de tramitación.- Hace mención a reducción de costos en la SUNARP, RENIEC, PRODUCE proyectando metas similares para otras entidades.

Cabe señalar que algunas de estas entidades ya son receptoras de asignaciones presupuestales en función a los Programas Estratégicos – Presupuesto por Resultados, por lo cual debiera tomarse nota, de tales reducciones en sus asignaciones presupuestales.

Respecto a la Caja de Herramientas básicas para el proceso de Modernización institucional, se acota lo siguiente:

a)     Marco Conceptual.- Marco conceptual y orientador del proceso de modernización de la gestión del Estado; diseño de la estrategia operacional para la implementación de la modernización institucional y del Sistema Nacional de Modernización de la Gestión Publica. Difusión en el Acuerdo Nacional, universidades, ministerios gobiernos subnacionales. Institucionalizar la Política y Plan Nacional de Simplificación Administrativa.

El proceso de Modernización de la Gestión del Estado, va mas allá de la Simplificación Administrativa, involucra un proceso integral y holístico en su concepción, por lo cual debiera considerar sobre todo los principios de Reforma del Estado bajo el paradigma del neoinstitucionalismo y la perspectiva democratizante, reflejados en la Ley de Modernización del Estado y la LOPE, referidos a la descentralización, transparencia. participación ciudadana, rendición de cuentas, gestión por resultados, evaluación del desempeño etc.

Respecto a las Herramientas Estructurantes para el proceso de Modernización institucional, se acota lo siguiente:

a)     Sistema Único de Registro de Entidades del Estado Peruano.- Conceptualización y diseño del Sistema y su aplicativo base. Aproximación a la definición estandarizada de entidad pública a partir del proceso de discusión con representantes de entidades clave: SUNAT, MEF, OSCE, BN, FONAFE y Contraloría. Relevamiento y sistematización del flujo procedimental del ciclo de vida de entidades públicas; trabajo relevamiento realizado entre el Congreso, PCM y otras entidades. Definir el mecanismo de codificación única así como de sus posiciones a nivel de estructura. Meta posterior a  julio del 2011: Constituir un tablero de mando para el seguimiento y control del desempeño institucional y otros.

Las entidades existentes deben estar en función a los objetivos en beneficio del ciudadano. Se insinúa la continuidad de una mirada sectorialista al mencionar entidades públicas; en todo caso se sugiere solicitar a la Secretaria de Gestión Pública – PCM, cual es la estructura de entidades diseñada.

Asimismo, correspondería a la Direccion Nacional de Seguimiento y Evaluacion de CEPLAN coordinar el tratamiento del tablero de mando señalado el cual debiera estar articulado a los planes de mediano y largo plazo diseñados por CEPLAN, con sus respectivas metas e indicadores en el marco del SINAPLAN.

1. De las referidas a las acciones en Ética y Transparencia:

a)     Fomentar la aplicación de la ética en la función pública.- Desarrollo de Planes Sectoriales Anticorrupción. Fortalecimiento en materia de Ética Pública en los tres niveles de Gobierno.

En esta materia, deberán tomar en cuenta lo señalado en el Eje Estratégico 3 del Plan Bicentenario en materia de Reforma del Estado, así como lo señalado líneas a arriba con relación al DS 004-2010-PCM que aprueba el “Plan Nacional de Desarrollo de Capacidades para la Gestión Pública y el Buen Gobierno de los Gobiernos Regionales y Locales”.

b)     Conducir la implementación de mecanismos de transparencia y acceso a la información.- A julio del 2011se establece como meta, implementar la georeferencia en los proyectos de inversión pública. Más allá del 2011: Desarrollar una herramienta de tecnología de información que permita realizar el seguimiento y evaluación de la Política Nacional Anticorrupción aprobada en el DS 027-2007-PCM.

Es importante coordinar la identificación de los proyectos prioritarios en el marco del Plan Bicentenario y el Plan de Mediano Plazo; asimismo, el seguimiento y evaluación de la política debiera coordinarse con la DNSE.


Acotaciones al Anexo N° 2 – Estrategia de la Modernización de la Gestión del Estado:

a)     Marco Conceptual.- Conceptualizan al Estado como un conjunto de elementos organizados y relacionados que interactúan entre sí para dar cumplimiento a las funciones encomendadas por la sociedad, inmersa en un contexto global, con la finalidad de producir resultados que satisfagan a la sociedad. Adopta como modelo de gestión “la gestión por procesos”, es decir, procesos de transformación e interrelaciones verticales y horizontales para atender las demandas y aspiraciones de los ciudadanos.

Su funcionamiento se ha organizado alrededor de 3 ejes: Simplificación de trámites; Procesos y procedimientos para la producción de servicios; y, organización para evitar duplicidad de funciones.

Reconocen la “necesidad de todos los peruanos de contar  con una visión compartida de futuro de país” hacia donde debiéramos orientar los planes de desarrollo nacional, regional, local, sectorial, institucional etc.” Hace mención a la creación de CEPLAN y SERVIR, pero no explicita los roles del primero mas si del segundo.

Resalta los mecanismos de articulación y coordinación interinstitucional e internivel, así como prácticas aún no consolidadas de participación ciudadana en la gestión pública.

Conceptualizan al Sistema Nacional de Modernización de la Gestión Publica, como el conjunto de elementos organizados y relacionados que interactúan para asegurar permanentemente, una gestión pública eficaz y eficiente, que genere valor añadido para el ciudadano mediante procesos de transformación. Un sistema de mejoramiento continuo, constituyendo un elemento central las entidades que conforman el Estado peruano, así como sus relaciones entre ellas y con la sociedad.

Al respecto, se acota que al señalar una actuación dirigida a la sociedad, debiera tener claro cuáles son las demandas y necesidades de los pobladores de esa sociedad; en este sentido, por los ejes señalados, se abordan sólo aspectos administrativos en función al modelo existente, por lo tanto al hablar de valor publico dirigido al ciudadano así como de evaluación del desempeño de los servidores públicos, no se puede dejar de lado el pensar en la generación de productos-servicios en un proceso de gestión por resultados, los cuales debieran estar articulados a los objetivos estratégicos de país en una visión de futuro compartida como la que se plasma en el Plan Bicentenario.

b)     Objetivos y metas.- Alcanzar permanentes niveles de desempeño aceptables. Meta global esperada: la mejora sostenida en la confianza en el gobierno. Objetivos parciales: Competencias, atribuciones y funciones claramente asignadas a las entidades del Estado y puestos a disposición pública. Institucionalización de la gestión de políticas públicas y mecanismos de evaluación por resultados. Institucionalización del desempeño institucional. Participación ciudadana plena en la gestión pública.

El objetivo definido se muestra bastante subjetivo y en cuanto a los objetivos parciales como ya se mencionó líneas arriba, no se pueden asignar competencias, atribuciones y funciones si no están definidos los objetivos de país en beneficio a los ciudadanos y por lo tanto la organización que debiera tener el Estado en función a esos objetivos.

c)     Estrategia para la implementación del Sistema Nacional de Modernización de la Gestión Pública.- A grandes rasgos se rescata lo siguiente: Pasar de un modelo de gestión por funciones a uno de gestión por procesos. Medidas de impacto rápido y el frente de medidas estructurantes. La primera será el punto de partida, mencionan que mantendrán el modelo actual: funcional con algunos ajustes de la lógica por procesos. Para la segunda se refiere a la implantación de manera gradual de un nuevo modelo basado en la gestión por procesos, centrada en el qué y para quién se produce: resultados; este modelo impulsará cambios en la cultura de los servidores públicos y la sociedad en general, lo cual se dará en el mediano y largo plazo.

Señalan 5 etapas de la estrategia:

1. i.      Ordenamiento básico.- Señala en la primera fase de impacto rápido, el ordenamiento de roles y competencias en los tres niveles de gobierno y en la segunda fase estructurante el ordenamiento institucional vinculando los perfiles de competencias de los servidores públicos a cargo de SERVIR.

ii.     Política Nacional Integradora.- Como parte de la línea de impacto rápido comprende la implantación de la Política Nacional de Simplificación de Procedimientos Administrativos, como mecanismo para impulsar la articulación y el moderamiento de las políticas nacionales como parte del rol de PCM. Como parte de la línea estructurante comprende el impulso de las políticas nacionales, sectoriales, regionales, locales e institucionales.
iii.    Caja de herramientas básicas.- Hace mención al “Registro Unificado de entidades del Estado peruano”, desarrollo manuales, desarrollo de capacidades, sistema único de trámites y la plataforma de interoperabilidad.
iv.    Implementación del Programa de Modernización Institucional.- En diseño sin financiamiento.
v.     Sistema de Modernización de la Gestión Pública.- Sus instancias técnico-funcionales (Hoy Racionalización) impulsaran y desarrollaran la gestión por procesos. A efectos de que puedan diseñar los compromisos de gestión, que involucran indicadores de desempeño institucional incluyendo sus proyectos y/o programas, los que, asociados a indicadores de desempeño de los funcionarios y servidores garantizaran un modelo de gestión pública orientado a resultados que propicien la generación de valor añadido al ciudadano.

Si bien la estrategia menciona explícitamente que la gestión procesos tiene el enfoque de resultados, se precisa que ésta no será plausible si no se tienen claros los resultados que benefician al ciudadano, por lo tanto el impulso a las políticas nacionales y demás, resultaría vano sin una brújula adecuada para el mediano y largo plazo.

Cabe señalar que de acuerdo a la Segunda Disposición Final de las Disposiciones Complementarias de la Ley N° 29465, Ley de Presupuesto del Sector Público para el año fiscal 2010, textualmente señala: “El Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (Ceplan) incorpora el instrumento de Programas Presupuestarios Estratégicos y el enfoque y principios de la gestión por resultados en su proceso de planeamiento estratégico.”

A estas alturas, se puede señalar que se da la necesidad de conformar en CEPLAN un Comité Multidisciplinario para la Reforma y Modernización del Estado, en el cual debieran participar la Secretaria de Gestión Pública, la Secretaria de Descentralización, SERVIR, MEF y expertos en el tema ya sean de instituciones académicas, investigación u otros.

d)     Líneas de intervención, metas, avances y retos.- Básicamente vuelve a describir lo anteriormente señalado. Aquí sus resultados esperados al 2021:

1. i.      Ordenamiento básico.- Competencias, atribuciones y funciones claramente asignadas a las entidades del Estado.

ii.     Política Nacional Integradora.- Institucionalización de la gestión de políticas públicas, incluye mecanismos de evaluación por resultados.
iii.    Caja de herramientas básicas.- Institucionalización de una caja de herramientas de soporte para el proceso de modernización institucional debidamente articuladas e integradas y capaces de soportar instituciones que comparten e intercambian información, mediante mecanismos de interconexión centralizada, ordenada y segura. Herramientas y capacidades para el rediseño de procesos institucionales, instrumentos de gestión bajo lógica de procesos, así como metodologías de evaluación del desempeño institucional, sectorial, entre otros.
iv.    Implementación del Programa de Modernización Institucional.- Institucionalizado al 100% de entidades del estado con contribución significativa en la mejora del nivel de aceptación ciudadana de las entidades públicas.
v.     Sistema de Modernización de la Gestión Pública.- Institucionalizada con reconocimiento de su contribución en la mejorar del nivel de eficiencia de la gestión pública, con capacidad de sostener procesos de ajustes permanentes en las entidades del estado peruano.

Las metas y retos planteados al 2021 no debieran estar fuera de lo planteado en el Plan Bicentenario, específicamente en el Eje 3 de Reforma del Estado, Gobernabilidad, Seguridad  y Defensa. En todo caso, amerita una coordinación con la Secretaría de Gestión Pública a fin de articular sus propuestas a los ejes del Plan Bicentenario.

e)     Seguimiento y evaluación.- Sobre la base del Registro Único de Entidades del estado peruano, se ha previsto desarrollar el modulo de seguimiento a los compromisos de modernización institucional, sectorial, local, regional, nacional y otros niveles necesarios, en base a indicadores de control de avance, a través del cual se dispondrá de la información necesaria para facilitar la gestión institucional y del estado en su conjunto. Igualmente busca brindar información relevante a la ciudadanía para ejercer vigilancia social. La evaluación se plantea por parte de ellos mismos y tercerizada.

Al respecto, cabe señalar que los compromisos de modernización institucional debieran estar articulados a las metas previstas en el Plan Bicentenario y el Plan Nacional de Mediano Plazo a formularse a la brevedad, en este sentido, a fin de hacer más eficiente la gestión pública, es conveniente coordinar con la Secretaria de Gestión Pública a la brevedad a fin de articular acciones al respecto.


Se hace hincapié que el DS 090-2010-PCM ha sido aprobado el 10 de septiembre del año en curso, disponiéndose de un plazo de 90 días hábiles para la aprobación del Plan Nacional de la Estrategia de Modernización de la Gestión del Estado, la cual precisará las acciones necesarias, metas, pazos y entidades públicas responsables para la implementación de la estrategia señalada en el Anexo 2, líneas arriba descrito.

En este sentido, CEPLAN debiera liderar el proceso de Implementación de Modernización de la Gestión del Estado a través de un Comité Multidisciplinario para la Reforma y Modernización del Estado, en el cual debieran participar la Secretaria de Gestión Pública, la Secretaria de Descentralización, SERVIR, MEF y expertos en el tema ya sea de instituciones académicas, investigación u otros, a fin de incorporar las precisiones necesarias para la propuesta del Plan Nacional de la Estrategia de Modernización de la Gestión del Estado.

S.E.U.O.